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多角度观察全面减税降费的作用

何代欣

●从宏观层面看,减税降费的一系列举措不是简单、个别的政策调整,而是一整套让渡社会福利和降低社会成本的制度性安排。

●配合产业政策和区域政策等宏观调控工具,减税降费在支撑企业创新转型和区域均衡发展上,将发挥越来越重要的引领作用。

●全面减税降费在供给与需求两端同时发力的特征已经十分明显,无论是刺激消费还是增进投资,其推动作用将不断扩大。

2019年,我国全面减税降费迈出更大步伐。第一大税种——增值税税率分别下调3个百分点和1个百分点,超出各方预期。面向小微企业的所得税减免范围继续扩大,个人所得税综合计征改革与专项扣除正式推开。现行税制中的前三大税种,全部进入实质性的减税区间。这在我国税收发展的历史上前所未有,也在世界主要大国的税制改革中比较罕见。本次减税不仅是覆盖面大,而且力度持续增加。2018年,财政部3月公布的计划减税数是8000亿元,12月减税执行数达到了1.3万亿元。正当各方预计2019年减税规模不低于2018年时,新公布的减税计划达到了2万亿元,超过2018年税收收入总额的10%。减税降费产生的全面作用值得深入分析。这不但有利于理解减税降费的意义,而且有助于未来决策时机的选择和优化纳税服务。

全面减税降费对稳定宏观经济运行的作用

2019年,积极财政政策加力提效。全面减税降费成为落实积极财政政策的重要工具。中央“六稳”工作目标中的“稳增长”亟待减税降费支撑。2015年开始的供给侧结构性改革,于2017年初见成效——经济增速上行和结构转型加快。但2018年年中开始,受到外部经济冲击和内部经济变化的双重影响,我国经济的波动加大。结构性改革与稳定经济运行的任务不断叠加。正是在这种局面下,中央做出稳增长与防风险的决策部署。减税降费的力度逐渐加大。2018年年中,增值税税率从17%下调到16%。而面向小型微利企业的所得税优惠范围从2012年开始便不断扩大,绝大多数小型微利企业都享受到了普惠性减免税优惠。再看个人所得税,据税务部门统计,对中低收入者减税减负的效果最明显。从宏观层面看,减税降费的一系列举措不再是简单、个别的政策调整,而是一整套让渡社会福利和降低社会成本的制度性安排。本质上,减税降费对宏观经济平稳运行和社会健康发展的作用是全局性的。

全面减税降费对产业、区域发展的引导作用

发展中国家保持经济的持续增长往往依赖产业不断转型升级和区域均衡发展。我国改革开放40年之后同样面临上述挑战。产业转型升级表现为高附加值产出,区域均衡发展则体现在各地形成自身的比较优势。这都不是市场自身发育能够快速完成的。相反,不少国家陷入了“增长困境”。缺乏应对困难的准备和没有应对危机的实力是造成转型升级失败和均衡发展失利的主要原因。2012年我国开始结构性减税,面向创业、创新的减税降费政策延续至今,而且,以此带动了“放管服”领域的全面深化改革。这是党的十八届三中全会“全面深化改革”目标指引下的成果。2017年之后,结构性减税逐步转变为全面减税降费。配合产业政策和区域政策等宏观调控工具,全面减税降费在支撑企业创新转型和区域均衡发展上,开始发挥引领作用。利用市场机制,发挥税收政策的激励效应,一方面尽可能减轻了政府直接干预的负外部性,另一方面进一步优化了政府与市场的关系,推动了政府让利下的市场发展。

全面减税降费对供需两端的积极影响

经济增长质量的改善不止于成本降低。理论上,实现供给与需求有效匹配是经济学研究及政策实践层面的长期难题。市场价格的信号机制被认为是反映供需关系的最主要指标。作用于价格信号上的减免税政策有助于显性化真实价格。更加明确的价格信号会减少供需双方的误判。现实中,增支和减收是财政政策影响供需两端的主要办法。前者的作用比较直接、见效较快;后者的作用相对间接、起效持久。我国财政转型与经济转型相互促进。减税降费的政策推行时间不长,但对改善供需的作用不可低估。世界主要经济体会在不同时期,从财政工具箱当中拿出不同的政策组合,用来熨平经济波动。这当中有基于调控成本的考虑,而更多则是基于不同阶段的宏观需求。目前,我国全面减税降费在供给与需求两端同时发力的特征已经十分明显。无论是刺激消费还是增进投资,其推动作用将随减税降费规模增加而扩大。

全面减税降费对微观主体产生的不同效果

税收政策大多属于微观政策。企业和个人是减税降费的最终归宿。虽然有研究提醒,我国间接税税制体系下的减税红利不容易观测,也不容易估算。眼下的政策设计显然注意到了可能出现的上述情况。全面减税降费旨在解决减税降费分布不均的问题,而更大规模则是要起到显著降低经济社会成本的效果。具体来看,企业生产经营过程中的税负成本与其产品成本、销售价格和毛利润高度关联。企业规模大小和市场地位决定了他们在税费链条上所处的位置。为了让有能力创新的企业在正常经营之余锐意进取,还为了让吸收大量社会就业的中小企业能够持续经营,面向创新和就业的税收激励成为现阶段的政策重点。当前个人所得税改革所带来的社会福利增进值得称道。这是执政为民、发展为民在税收领域的直接体现。抚养儿童、赡养老人是现代家庭生活的基本支出,教育、医疗和住房改善则是增进个人福利的最迫切领域。个人所得税税前专项扣除将上述领域纳入,体现了税收对个人和家庭福利的关心,也为未来更多福利性的税制改革奠定了基础。

全面减税降费对深化财税体制改革的推动作用

财税体制改革是全面深化改革的重头戏。每一步前进都引发各界热议,且关乎各方利益。全面减税降费对优化税制结构,建立适应现代经济体系的财税制度起到了推动作用。全面减税降费是国税地税合并之后的重要工作,合并之后的工作效率提升很可能会在减税降费过程中快速显现。更多的信息交流和更高效的纳税服务,不仅有助于降低管理运行成本,而且有助于提升税务工作满意度。同时,我们看到税务部门与财政、工信、发改委、社保、住建和金融部门建立了更加密切的合作关系,税收工作当中开始包含其他的国民经济信息。这些积累对未来税制改革乃至财税体制改革的意义非同一般。甚至可以说,未来的宏观调控和经济决策,会在很大程度上依靠税务基础信息,比如关系到收入分配制度的设计、国民经济核算结果的比对核实等。

总体而言,全面减税降费所发挥的作用,已经渗入到了宏观经济、中观转型、微观福利和体制优化等多领域。理解更大规模减税降费不限于财税政策的调整、政府放权让利的举措,而是着眼于经济稳定、社会转型和福利增进等更高层面、更长远效果。

(作者:中国社会科学院财经战略研究院副研究员、财政研究室副主任)

编辑:孟易瑾

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